胡建淼、周婧：完善体制机制提高全社会应急处置能力
胡建淼、周婧:完善体制机制提高全社会应急处置能力
法制日报(bao)：2020年4月22日(ri)，第5版
疫情是突发(fa)事件(jian)，各地应对疫情普遍缺(que)乏经验，需要因地制(zhi)宜(yi)采取各种(zhong)措(cuo)(cuo)施，不(bu)断创新治理方(fang)式。但无论采取何种(zhong)防控举措(cuo)(cuo)都(dou)要严格(ge)依照法(fa)律规定。
突(tu)如(ru)其来的新冠(guan)(guan)肺炎疫情，是(shi)对(dui)我(wo)国现行应(ying)急法(fa)治体(ti)(ti)系的一次全面(mian)检验。中国现行应(ying)急法(fa)治体(ti)(ti)系总(zong)体(ti)(ti)上(shang)是(shi)完备的，正(zheng)是(shi)在(zai)(zai)(zai)现行应(ying)急法(fa)治体(ti)(ti)系的有(you)(you)效(xiao)作(zuo)用下，我(wo)国防控新冠(guan)(guan)肺炎疫情取得了阶段(duan)性(xing)成效(xiao)，但在(zai)(zai)(zai)此过程中也(ye)出现了一些问题(ti)，有(you)(you)待从体(ti)(ti)制(zhi)机制(zhi)上(shang)进一步完善，以(yi)便政府部门乃至全社会能够在(zai)(zai)(zai)今后更加从容有(you)(you)序地(di)应(ying)对(dui)突(tu)发公共卫生事件等应(ying)急状态。
第一，进一步明确(que)应急(ji)状态下管控(kong)文件的发文主体，以防政出多门。
在(zai)(zai)此次新(xin)冠疫情防(fang)(fang)(fang)控(kong)过程中，各地纷纷发(fa)(fa)(fa)(fa)布管(guan)控(kong)文(wen)(wen)(wen)件(jian)(jian)(jian)，采(cai)取应急措施(shi)。发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)对于明确(que)管(guan)控(kong)措施(shi)的(de)内容、范围，助(zhu)力疫情防(fang)(fang)(fang)控(kong)至关(guan)重要(yao)。但(dan)同时也出(chu)现(xian)了几个(ge)问题：一(yi)(yi)(yi)(yi)是政(zheng)出(chu)多门，多部(bu)门发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)。为防(fang)(fang)(fang)控(kong)疫情，各级(ji)(ji)政(zheng)府(fu)在(zai)(zai)发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)，政(zheng)府(fu)的(de)各职能部(bu)门（卫生、交通(tong)、公安、消防(fang)(fang)(fang)、环境(jing)等）在(zai)(zai)发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)，每一(yi)(yi)(yi)(yi)个(ge)工(gong)作单位在(zai)(zai)发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)……多部(bu)门发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)造成发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)过滥，形成新(xin)的(de)形式主义(yi)，增(zeng)加一(yi)(yi)(yi)(yi)线疫情防(fang)(fang)(fang)控(kong)人(ren)(ren)(ren)员的(de)负担。二(er)是文(wen)(wen)(wen)件(jian)(jian)(jian)内容的(de)合法(fa)性和合理性下(xia)降。如(ru)有的(de)地方发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)规定(ding)对外地人(ren)(ren)(ren)员一(yi)(yi)(yi)(yi)律(lv)劝返；有的(de)社区、物(wu)业“发(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)(wen)”禁止业主、租户(hu)返回小区。三是文(wen)(wen)(wen)件(jian)(jian)(jian)之间打(da)架，百姓无所适从。如(ru)有的(de)文(wen)(wen)(wen)件(jian)(jian)(jian)规定(ding)外出(chu)一(yi)(yi)(yi)(yi)律(lv)戴(dai)口罩（包(bao)括(kuo)在(zai)(zai)空旷人(ren)(ren)(ren)少的(de)开放空间），否则(ze)处罚，而(er)有的(de)只要(yao)求在(zai)(zai)人(ren)(ren)(ren)员密集场所戴(dai)口罩；有的(de)上下(xia)级(ji)(ji)市场监(jian)管(guan)部(bu)门对同一(yi)(yi)(yi)(yi)地方经营医疗(liao)器械出(chu)口公司的(de)开工(gong)作出(chu)不同规定(ding)。政(zheng)出(chu)多门导致政(zheng)令不统一(yi)(yi)(yi)(yi)，影响疫情防(fang)(fang)(fang)控(kong)的(de)效(xiao)率效(xiao)果。
应急(ji)(ji)状态下的(de)(de)(de)管控文(wen)(wen)件(jian)(jian)由(you)谁发？百姓应当听谁的(de)(de)(de)？从突发事(shi)件(jian)(jian)应对(dui)法的(de)(de)(de)相关规定(ding)看，县级以上人(ren)民(min)政(zheng)府或者突发事(shi)件(jian)(jian)应急(ji)(ji)指(zhi)挥机构(gou)都(dou)有权(quan)(quan)(quan)发文(wen)(wen)（发文(wen)(wen)权(quan)(quan)(quan)包含(han)在(zai)管理权(quan)(quan)(quan)之(zhi)内）。我们认为(wei)应当明确：除了针对(dui)专业领域(yu)事(shi)务的(de)(de)(de)文(wen)(wen)件(jian)(jian)（如(ru)教育部(bu)门发文(wen)(wen)决定(ding)何时开学问题，卫生部(bu)门发文(wen)(wen)决定(ding)医疗事(shi)务）可由(you)政(zheng)府对(dui)应部(bu)门制发，涉(she)及公(gong)(gong)共(gong)管控方面(mian)（影(ying)响公(gong)(gong)民(min)人(ren)身和财产(chan)权(quan)(quan)(quan)的(de)(de)(de)措施）的(de)(de)(de)文(wen)(wen)件(jian)(jian)，在(zai)应急(ji)(ji)响应启(qi)动(dong)前一律由(you)县级以上政(zheng)府发文(wen)(wen)；在(zai)应急(ji)(ji)响应启(qi)动(dong)之(zhi)后，应当一律由(you)应急(ji)(ji)指(zhi)挥机构(gou)发文(wen)(wen)。这是(shi)由(you)应急(ji)(ji)指(zhi)挥机构(gou)的(de)(de)(de)组(zu)成和职责(ze)决定(ding)的(de)(de)(de)。
第二，建立(li)健全应(ying)急状态下的捐赠(zeng)分配制度。
在新冠肺炎疫(yi)情(qing)防(fang)控(kong)过(guo)程中，社(she)会各界(jie)和港澳台同(tong)胞、海外侨胞捐赠了大量资金物资。捐款(kuan)捐物的(de)(de)接收和使用(yong)主要由红(hong)十字(zi)会、慈(ci)善总会等慈(ci)善组织(zhi)承担。有的(de)(de)慈(ci)善组织(zhi)分(fen)配捐款(kuan)捐物效(xiao)率高效(xiao)果好，信息公(gong)开迅速(su)详尽(jin)。但有的(de)(de)慈(ci)善组织(zhi)未能依据疫(yi)情(qing)防(fang)控(kong)所需及时(shi)合理分(fen)配捐赠物资，决策过(guo)程不(bu)透明，信息公(gong)开迟缓，尤其(qi)是捐赠物资没有及时(shi)到达(da)急需的(de)(de)单位和人员(yuan)手上(shang)，引起众(zhong)多网(wang)友高度关注，甚至强(qiang)烈不(bu)满。为(wei)此还(hai)引发了纪(ji)检(jian)监察部门的(de)(de)介入(ru)，湖北(bei)省红(hong)十字(zi)会三名(ming)领导也(ye)因工(gong)作中的(de)(de)失(shi)职失(shi)责问(wen)题被问(wen)责。
但(dan)问责之后，我们还(hai)需(xu)(xu)从制(zhi)(zhi)度(du)层面(mian)进行(xing)反思(si)。我国虽(sui)然已有(you)慈善(shan)(shan)法(fa)(fa)、公益事业捐(juan)赠(zeng)法(fa)(fa)、红十字会(hui)(hui)法(fa)(fa)等，但(dan)是(shi)(shi)这些立法(fa)(fa)所规定的(de)(de)体制(zhi)(zhi)和(he)程(cheng)序(xu)主要(yao)适用于(yu)平(ping)时(shi)状(zhuang)态，对(dui)(dui)应(ying)急(ji)(ji)状(zhuang)态考虑不(bu)足。不(bu)少红十字会(hui)(hui)等慈善(shan)(shan)组织，在(zai)平(ping)时(shi)处理捐(juan)赠(zeng)分配不(bu)成问题(ti)，但(dan)一到(dao)应(ying)急(ji)(ji)状(zhuang)态，其原有(you)机(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)就(jiu)会(hui)(hui)瘫(tan)痪。因为应(ying)急(ji)(ji)状(zhuang)态下的(de)(de)捐(juan)赠(zeng)分配具有(you)平(ping)常所没(mei)有(you)的(de)(de)两个(ge)特点：一是(shi)(shi)量(liang)(liang)大，慈善(shan)(shan)组织会(hui)(hui)在(zai)短时(shi)间内收到(dao)超大量(liang)(liang)的(de)(de)捐(juan)赠(zeng)物(wu)品；二是(shi)(shi)急(ji)(ji)用，这些捐(juan)赠(zeng)物(wu)品正是(shi)(shi)社会(hui)(hui)急(ji)(ji)需(xu)(xu)的(de)(de)物(wu)资，必须尽快、准确配送(song)到(dao)需(xu)(xu)要(yao)的(de)(de)单位(wei)和(he)人(ren)员(yuan)手上。而(er)正是(shi)(shi)这两点使得平(ping)时(shi)游刃有(you)余的(de)(de)慈善(shan)(shan)机(ji)(ji)(ji)构(gou)在(zai)紧急(ji)(ji)时(shi)期力(li)(li)不(bu)从心。因为这时(shi)的(de)(de)慈善(shan)(shan)机(ji)(ji)(ji)构(gou)处于(yu)人(ren)手不(bu)足和(he)信息不(bu)对(dui)(dui)称的(de)(de)状(zhuang)态，它无法(fa)(fa)全面(mian)准确了解哪个(ge)单位(wei)和(he)哪些人(ren)员(yuan)最需(xu)(xu)要(yao)这些物(wu)资。而(er)对(dui)(dui)这些问题(ti)，既能(neng)调动一切力(li)(li)量(liang)(liang)，又掌(zhang)握着(zhe)全面(mian)信息的(de)(de)应(ying)急(ji)(ji)指挥中心能(neng)够有(you)效予以解决(jue)。
为此，应急状(zhuang)态下的捐赠分(fen)(fen)配(pei)制(zhi)度(du)，应当实行“进口”与(yu)“出口”分(fen)(fen)离，慈(ci)善机构只(zhi)负责接受（包(bao)括接收、登记、储存、保管(guan)等(deng)），由(you)应急指挥中(zhong)心(xin)负责分(fen)(fen)配(pei)（决定分(fen)(fen)配(pei)方案、运(yun)输等(deng)）。
第三，创新防控(kong)举措必(bi)须事先进行合法性审(shen)查。
在防控新冠肺炎疫情过程中(zhong)，不(bu)少地方(fang)推出(chu)了一些创新性的防控举(ju)措(cuo)(cuo)。这些举(ju)措(cuo)(cuo)，虽然有(you)实际效果，但合法性方(fang)面存在瑕疵。比(bi)如，有(you)的地方(fang)用“最高级别总动员令”来指称应急(ji)措(cuo)(cuo)施，这有(you)违(wei)应急(ji)法律(lv)规定。“动员令”必须由全国人(ren)大常(chang)委(wei)会(hui)决定，国家主(zhu)席(xi)发布(bu)。有(you)的地方(fang)发布(bu)公告(gao)宣称进行(xing)战时管制，不(bu)懂应急(ji)状态(tai)、紧急(ji)状态(tai)和战争状态(tai)的区别。
疫情是突发(fa)事件，各地应对疫情普遍缺乏经验，需(xu)要(yao)(yao)因地制宜(yi)采取(qu)各种措(cuo)施，不断创(chuang)新治理方(fang)式。但无(wu)论采取(qu)何(he)种防(fang)控举(ju)措(cuo)都要(yao)(yao)严格依照法律规定，对防(fang)控措(cuo)施的合法性及(ji)时(shi)进行审查把关。
因(yin)此(ci)，建议设(she)立事先的(de)合法(fa)性(xing)审查(cha)机制。各地(di)在发布封城、限制公民自由(you)等措(cuo)施之前，由(you)司法(fa)部门(men)进行(xing)合法(fa)性(xing)审查(cha)，确保文件符合现有法(fa)律法(fa)规的(de)规定，与相关政策保持一致。
第四(si)，将应急(ji)法律知识纳入(ru)“八五(wu)普(pu)法”和党校授课计(ji)划之中。
在这(zhei)次新冠肺(fei)炎阻击战中，我(wo)们发现：部分政府(fu)(fu)官员和百姓对我(wo)国的(de)应(ying)(ying)急(ji)法律知识(shi)都是贫乏的(de)。有地(di)方(fang)(fang)政府(fu)(fu)和地(di)方(fang)(fang)领导，不知道县级以上政府(fu)(fu)有发布预警的(de)权(quan)力(li)和职责(ze)；有的(de)将应(ying)(ying)急(ji)状(zhuang)(zhuang)态(tai)的(de)确(que)认和宣布与针(zhen)对应(ying)(ying)急(ji)状(zhuang)(zhuang)态(tai)的(de)响应(ying)(ying)机制混(hun)为一谈；有的(de)不清楚(chu)在应(ying)(ying)急(ji)状(zhuang)(zhuang)态(tai)下政府(fu)(fu)到底拥有哪些紧急(ji)处置权(quan)；有的(de)不知道是否(fou)有权(quan)宣布紧急(ji)状(zhuang)(zhuang)态(tai)和战时(shi)管制令(ling)。
对百姓而(er)言，尽管法(fa)律对疫(yi)情(qing)防控期间公(gong)民的义(yi)务作(zuo)了(le)明确规定，但(dan)还是有一(yi)些公(gong)民未能履(lv)行(xing)(xing)义(yi)务，妨碍(ai)疫(yi)情(qing)防控工(gong)作(zuo)的顺利开展(zhan)。有人(ren)出现(xian)新冠肺炎症(zheng)状后不主动报(bao)告(gao)，隐瞒行(xing)(xing)程；有人(ren)未按要求(qiu)进行(xing)(xing)隔离或居家观察，未采取防护措施(shi)就擅(shan)自与他人(ren)接触；有人(ren)甚(shen)至故意吐(tu)痰，导(dao)致医护人(ren)员感染。这些都和我(wo)们(men)平时较少宣传和普及应急法(fa)律知识有关。
国(guo)家管理所面对(dui)的社会(hui)状(zhuang)态(tai)可分为两类：一是(shi)平时(shi)状(zhuang)态(tai)，二是(shi)应(ying)急状(zhuang)态(tai)。适(shi)用(yong)平时(shi)状(zhuang)态(tai)的法(fa)(fa)称常态(tai)法(fa)(fa)，适(shi)用(yong)应(ying)急状(zhuang)态(tai)的法(fa)(fa)则称应(ying)急法(fa)(fa)。我国(guo)现(xian)行(xing)法(fa)(fa)律(lv)大多属于(yu)常态(tai)法(fa)(fa)，是(shi)为调整平时(shi)状(zhuang)态(tai)下的各种社会(hui)关系而设置。应(ying)急状(zhuang)态(tai)由于(yu)社会(hui)出现(xian)突发事件(jian)而使国(guo)家和社会(hui)处于(yu)危急之中(zhong)，便需(xu)要(yao)由特别(bie)的法(fa)(fa)律(lv)来规制人们的行(xing)为。在应(ying)急状(zhuang)态(tai)下用(yong)以规制人们行(xing)为，特别(bie)是(shi)应(ying)急处置行(xing)为的特别(bie)法(fa)(fa)，就是(shi)应(ying)急法(fa)(fa)。
我国的(de)(de)应(ying)(ying)急法(fa)(fa)(fa)(fa)律体(ti)(ti)系，是指用以规(gui)范国家应(ying)(ying)急处(chu)置行为的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)律规(gui)范体(ti)(ti)系。它并不是由一(yi)个称之为应(ying)(ying)急法(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)规(gui)来集中体(ti)(ti)现，而(er)是指散见于宪法(fa)(fa)(fa)(fa)、法(fa)(fa)(fa)(fa)律、法(fa)(fa)(fa)(fa)规(gui)和(he)规(gui)章中的(de)(de)各种法(fa)(fa)(fa)(fa)律规(gui)范的(de)(de)总和(he)，其(qi)中包括(kuo)突(tu)(tu)发事件应(ying)(ying)对法(fa)(fa)(fa)(fa)、戒严法(fa)(fa)(fa)(fa)、国防动(dong)员法(fa)(fa)(fa)(fa)、传(chuan)染病防治法(fa)(fa)(fa)(fa)、《突(tu)(tu)发公共卫生事件应(ying)(ying)急条例》，还(hai)包括(kuo)各类(lei)应(ying)(ying)急预案(an)等。我国三十五年来的(de)(de)普(pu)法(fa)(fa)(fa)(fa)以常态(tai)法(fa)(fa)(fa)(fa)居多，普(pu)及和(he)宣传(chuan)应(ying)(ying)急法(fa)(fa)(fa)(fa)很少。
为此建议(yi)，在下一个五年(nian)普法规划(hua)中(zhong)(zhong)，一定要把(ba)“中(zhong)(zhong)国的(de)(de)应急(ji)(ji)法律(lv)体系”纳入(ru)其中(zhong)(zhong)。不仅要对(dui)群众宣(xuan)讲应急(ji)(ji)法律(lv)知识(shi)，更要对(dui)领(ling)导(dao)干(gan)部(bu)讲解应急(ji)(ji)法律(lv)知识(shi)。在党校和行政学院，还应当将应急(ji)(ji)法律(lv)知识(shi)列(lie)入(ru)授课计划(hua)，以提高(gao)我(wo)们领(ling)导(dao)干(gan)部(bu)的(de)(de)应急(ji)(ji)处置能
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